当前电子政务主要问题与思考

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访客:20862  发表于:2012-05-22 23:29:06

一、 对当前电子政务的形势判断

从1999年政府上网工程开始,我国电子政务的发展已历经八年,在这八年的发展过程中,我国电子政务从无到有,从少到多,从单点到联网,已经取得了明显的进步并在日臻完善。尤其是办公自动化、业务系统和政府网站取得了显著性发展,有关电子政务的知识、方法和宣传也都深入人心。作为新生事物,电子政务正在被越来越多的公务员所掌握,被越来越多的网民所应用,并给企业带来越来越多的便捷服务。它也正在被越来越的人们所关注、应用、期盼和研究。

电子政务在当前已经扮演越来越积极的角色。无论从政府文件、社会舆论、政府管理创新和社会服务中,电子政务都成为了“明星”话题。它正与公务员息息相关,与公众的生活密不可分,与企业服务和监管紧密相连。电子政务作为一种创新的基因,正在植入到政府工作的方方面面,并成为政府工作发展的重要动力,推动政府改革和管理创新,也为建立服务型政府提供创新的动力来源。

目前电子政务正在步入深水区,与以往电子政务的发展阶段存在着重大的区别。现在的电子政务发展都越来越牵涉机制和体制,而不单纯依赖于技术。也就是说,现在电子政务发展的推动力已经主要不是靠技术,而是行政管理体制的改革,一方面,行政管理体制的改革需要电子政务来做支撑,另一方面,电子政务的发展也需要改革来推动。当前电子政务的潜力和动力还有非常大的空间可以发挥,电子政务在行政领域的作用和重要性还需要进一步增强。

二、 发展过程中的七大问题与思考

电子政务发展取得很多进展的同时,也暴露了不少问题,这些问题制约了电子政务巨大潜力的释放,降低了电子政务的作用,应该引起电子政务利益相关者的高度重视。

一是电子政务的定位问题。如何看待当前电子政务的作用和价值,电子政务在我国整个政治、经济和社会生活中究竟扮演什么角色?首先应该看到,从技术能力来看,电子政务对方便公务员处理和管理文件、提高工作效率提供了极大的便利;从服务对象来看,它对改善公众和企业的服务创造前所未有的机会,特别是通过网站方便公众和企业实现便捷的业务申请和结果获得,促进了服务型政府的建设;从民主政治建设来看,电子政务推动了政民互动和公众意见表达,为民主的实现创建了新形式和新途径;而且我们更应该看到,电子政务对提升国家的治国理政能力、促进政府转型提供了非常有效的手段,电子政务在实现科学决策和民主决策上还有非常多的潜力值得挖掘。有观点普遍认为,目前中国决策失误甚至比腐败造成的损害还要大。而电子政务,特别是决策支持系统的帮助,为提高决策的科学性和民主化创造了非常好的机会。因此,电子政务建设,不仅是提高行政效率,改善服务,更需要提升决策能力,它对决策的前、中、后的保障也提供了非常好的基础。

二是电子政务的管理机制、组织化和投资机制问题。电子政务的推进需要人、财、物,更需要有一个架构良好、权责分明、上下互动的组织机制来做保障。总的看来,目前各级政府和各个部门基本上建立了电子政务推进机制和机构,并初步建立了一系列的管理机制,但是就目前的组织名称来看,比较混乱,各个机构的定位、职能、规模等方面差异还非常大。许多地方和部门的电子政务组织在人、财、物等供给方面还比较缺乏。与组织化密切相关的问题,就是电子政务的投资机制,普遍存在多头投资、重复投资和投资不足并存的现象。来自电子政务的投资有政府专项资金、科技资金和其他来源的资金,既有一级财政的统一拨付的资金,也有各个部门的自筹资金,在投资方面,经常存在“建设资金偏多,维护资金少,甚至没有”、“硬件资金多、软件资金少、服务资金少甚至无”等现象;要切实理顺投资机制,保障运维机制和电子政务项目的可持续发展。同时在投资分配上,要高度重视对服务的投入,如今电子政务项目好坏,很大程度已经不取决于软硬件投入的多寡,而在于如何购买关键的服务来改进自己的规划、管理和运行的服务不足了。

三是电子政务的绩效评估问题。管理大师彼得•德鲁克曾经说过:无法度量就等于无法管理。强调了评价对管理的意义。电子政务同样也离不开绩效评价。目前中国各级政府和各个部门都对电子政务建设进行或多或少的投资。据有关研究机构的统计,每年的投资额高达数百亿。但是这些项目的建设成果如何,存在哪些问题,以及如何改进等等并没有清晰的答案,重要原因之一就是还未建立科学、规范和实用的电子政务绩效评估体系。一个科学的体系不仅能够指出整个电子政务工作流程的工作重心和关键环节,使资金使用倾向性更加明显,重点更加突出,而且更能为后续的改进和完善工作提供指导和依据。有了完善的评估体系,才能真正确保服务理念的落地实施。因此说,加强对电子政务的绩效评估已经刻不容缓,需要我们从理论、模型、工具等方面进行研究。加强对电子政务的绩效评估,不只是来发现电子政务项目的运行好坏,笔者认为关键是从好坏的评价结果中提出针对性的改进意见,以进一步提高电子政务的绩效,换句话说,绩效评估不仅是结果的显示,也是电子政务战略实施的巡航系统、系统控制的仪表器、电子政务运维的指示器。

四是电子政务能力建设。应该清楚看到:电子政务建设,不仅是系统的建设,而且是与系统应用相关的各种要素的有效配合。能力建设,特别是公务员应用电子政务的意识、技能和态度等的培养,关系着政务服务的质量和效率、影响到电子政务的命运、更关乎着电子政务的成败。运用一个浅显的比喻,各种电子政务系统好比是“车”,而应用电子政务的公务员好比是“司机”,理想的模式是一个好司机驾驭一辆好车及时、准确、快捷地提供各种配送服务,而司机的能力好坏在很大程度决定了这个运输系统的绩效。光有好车,司机不好,是无法完成好工作的,而且要保障运输安全和高效,主要是取决于司机的意识和水平。但目前总的来看,公务员的电子政务能力,特别是各级领导主动应用电子政务的意识与技能还有待提高,因为各级各个部门领导人应用电子政务的能力,在很大程度上影响整个公务员队伍的电子政务能力和态度。有报道说,我国中央领导经常通过网络来了解公众的意见,这是非常可喜的现象,但是也必须看待,仍有不少地方和部门的主要负责人还很少使用网络进行业务处理,广大的政务工作者则有待通过培训来提高其应用和服务的水平。 

五是用户培养问题。过去我们对用户的关注比较少,因为主要在“打基础、上项目”阶段,这一阶段我们把主要的精力用于对基础设施的建设和对电子政务系统的引进上。随着电子政务建设的步步深入,我国电子政务已经度过了建设期,正在向应用期过渡,换句话说,我们应该向应用要效益。电子政务的用户不仅包括广大的公众、企业组织,也包含政府公务员,这些群体是电子政务的大“市场”。从供需角度来看,公众(和企业)就是政府大“市场”的客户,客户就是上帝,公众就是中心。

电子政务工作要把“市场”做大做强,首先要重视对用户使用电子政务意识的培养,即要做好电子政务使用的宣传普及工作——在公务系统内部,鼓励公务人员网上办公,充分利用电子政务的便利条件,开展线上工作,使得电子政务能够在政府内部充分的、活跃的利用起来,使得电子政务有一个源头活水;在外部,对广大企业和民众也要做好宣传工作,让公民认识到电子政务已经在切切实实发挥传统政务甚至比传统政务更好的效用,鼓励公众和企业通过电子政务便捷条件与政府沟通。其次,要重视公民使用电子政务的素质差异消除的问题,随着电子政务的深入发展,有能力的组织和个人将更快更多的从电子政务工作中受益,然而我们应该清醒的认识到我们还存在因为思想文化差异和社会经济落差造成的弱势群体,想办法对这一群体进行有重点的、针对性的、连续的、高质量的培训将是解决这一问题的一个有力途径,这也是缩小数字鸿沟的政府职责。

六是均衡发展问题。政府是一个整体,在电子政务建设的初期,电子政务建设在各个部门和地区并未起头并进,而是有先有后,有弱有强,整体发展水平参差不齐,形成了政府内部显著的数字鸿沟。如何在新形势下使得电子政务能够取得深入的全面和可持续发展,均衡是一个无法回避的难题。笔者认为,电子政务是否均衡发展,将在很大程度上决定了我国未来电子政务的整体效益,也影响电子政务中的公正与公平。鉴于此,我们需要从以下几点着手来推动电子政务的均衡:

首先是进行网络基础和业务系统的整合。直到现在仍然有很多地方和部门是各自为政,虽然强调统筹建设,但重复建设问题还普遍存在。这已经对我国电子政务的发展造成了一些负面影响,因此,必须按照以政府核心业务为主线,通过减少甚至杜绝部门化情况,切实发挥电子政务的整体效应。

其次是对网络服务、培训和咨询服务的整合。前边一点是整个电子政务发展的基础性工作,而电子政务的效益高低,与后期的网络服务有很大关系。而目前,有效整合当地资源、统一提供服务,将是电子政务均衡发展的一个有力抓手。

最后是提供整合的、规范的管理和协调服务,使得各部门、地区的电子政务依据一套有效的管理措施和服务机制,有章可循。正如开放标准一样,开放标准大家就能分工整合,大家在这个标准之下就会各自清楚各自的角色和功能。这是电子政务取得均衡发展的机制基础。要特别重视基层电子政务之间的发展不平衡,切实采取财政转移支付等方式,加快发展目前基础较大的基层政府电子政务发展。

七是外包、IT产业与信息化带动问题。根据统计,2006年中国市场的运维外包规模达到59.24亿元,同比增长22.3%。在中国,电子政务的深入发展,催生了中国IT运维外包服务市场的崛起和发展。电子政务采用外包的方式,寻求策略性外包,寻求成本与人才的优势,使政府本身可以专注于核心工作,提高工作的附加值和成长弹性。电子政务外包中往往采取公开招标的方式,有利于公平和效率的实现。

但总体看来,目前中国电子政务IT运维外包业务市场尚未成熟。根据北京市信息化办公室对电子政务项目外包的研究,目前电子政务外包中存在的主要问题:一是政府部门对电子政务项目外包的认识与管理不到位。电子政务是信息技术和现代管理的有机结合,是推动和实现政府管理创新与政府职能转变的重要途径,而不是电子和政务的简单叠加,因此给政府管理方式带来了较大改变。面对这些改变,政府部门尚未做好充分准备。二是电子政务项目外包市场成熟度不高。电子政务项目规模较大、涉及面广、重要程度高,因此,外包既需要服务商具备强大的技术资金实力、丰富的从业经验和良好的企业信誉,又需要明确、可行、有效的运作机制。但我国IT企业的发展不过十几年,外包服务更是近五、六年才兴起,关键要素还不成熟。三是电子政务项目外包运作不规范。现行外包合同比较简单,缺乏严谨、规范的合同要素规定与合同文本,有时甚至依靠个人间协议或口头约定,导致实际工作中难以通过合同的法律效力对外包过程实施有效地保护、监督和制约。

此外就是中国的电子政务不能建立在纯粹的国外产品基础上的。如果这样一个大规模的市场不能培养出中国自身的产业和企业的话,那将是一件非常遗憾的事情。通过电子政务的项目实施,带动中国IT产业的发展,保障中国信息安全,决定了我国电子政务项目要高度注重产业化带动。

中国的信息化发展问题包括了从具体的国产软件采购到信息化规划战略都与电子政务息息相关。可以说,电子政务对中国信息化的扶持和带动决定了中国信息化发展的走向和命运。以最具体的国产软件采购为例,长期以来,在电子政务建设的实践和软件产业的扶持中,常常会出现一些令人困惑的现象,从政策和法律上明确要求采购本国软件,但后来在执行中却变了样。究竟如何将电子政务、政府采购和扶持本国软件产业三者很好的结合起来,这不仅决定我国电子政务的发展,也关系到对国产软件业的扶持问题。问题处理的好与坏,关键在政府。在如今电子政务正在大面积推开建设、软件产业扶持政策也只有3-4年时间里,电子政务中政府采购工作需要在目前和以后发挥其对国产软件业的有限却关键的带头、示范和引导作用。

国家信息化的实现是一个崭新的系统工程,需要一整套的政策和制度予以保证,需要从政府管理、政策法规、财税环境等方面予以配合,需要从多个角度予以整体推进。这一持续渐进、整体变迁的过程需要电子政务的领头、示范和引导作用。拉动中国信息化建设需要电子政务先行。

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