发达国家的政府cio制度对我们的启示

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访客:26274  发表于:2012-04-26 13:02:54

纵观世界各国电子政务的发展历程,建立首席信息官制度,由首席信息官及其相应的管理机构负责电子政务的总体规划、具体实施和全面管理,是比较通行和成熟的做法。“目前,世界上已有一百多个国家和地区确立了CIO制度。各国正在积极推进的电子政务实际上是‘一把手’+CIO工程。”[2]因此,总结和梳理发达国家在电子政务管理体制方面的成熟经验和做法,对我国建立政府首席信息官制度,促进电子政务发展有着至关重要的借鉴意义。

尽管目前我国还没有真正意义上的政府首席信息官制度,但随着政府信息和与电子政务建设的不断发展,我国对建立政府首席信息官制度的必要性和紧迫性的认识正在逐步深化,并开始引起理论界的广泛讨论,在实践领域也开始有所探索,这对于在国家层面建立政府首席信息官制度具有很大的推动作用。事实上,我国已经具备了一些建立政府首席信息官制度的基础性条件和有利因素。

1、发达国家提供了建立政府首席信息官制度的成熟经验

电子政务发展较好的国家,几乎都建立了政府首席信息官制度,从提出这一职位的概念雏形到目前为止,政府首席信息官制度在国外已经有了20多年的发展历史,美国等发达国家在政府首席信息官制度建设方面已经积累了比较成熟的经验,尤其是对政府首席信息官的主要职责、核心素质和能力、管理模式等问题都有比较成熟的实践。事实上,电子政务建设具有一些普遍的发展规律,如都要经历大体相同的发展阶段,都会遇到一些共性的问题,都会建立一些类似的管理制度,采取一些大体相同的管理方法。政府首席信息官制度就是其中一种带有普遍性的电子政务管理制度,尤其是解决电子政务建设中信息资源管理不到位、资源整合不利、协同发展能力差等问题具有关键性作用。因此,我国可以充分发挥后发优势,借鉴发达国家的成熟经验和做法,在建立政府首席信息官制度过程中,缩短周期、提高效率、少走或不走弯路。

2、企业首席信息官制度提供了必要的模式参考

信息时代的到来,提高了信息资源的战略地位,也促成了首席信息官的诞生和发展,这一发展脉络在企业界表现得尤为明显。就世界范围来看,企业首席信息官制度已经成为一种非常普遍的制度形式,并且已经显露出明显的实践效果,即企业效益和竞争力的飞速提高。在利益驱动下,企业的首席信息官制度有巨大的生存空间和发展速度,目前,世界排名前500强的企业大都建立了首席信息官制度。在我国,也已经有越来越多的知名企业建立了首席信息官制度。事实上,企业首席信息官制度与政府首席信息官制度有许多相似之处,如他们的核心职责都是制定组织的信息化规划与信息资源管理,核心目标都是为组织战略服务、为组织的效率和竞争优势服务。因此,我国在建立政府首席信息官制度的过程中,应充分发挥企业首席信息官制度的参考和示范作用,充分吸收企业首席信息官制度建设的经验。

3、我国一些地方政府已经开始了建立政府首席信息官的有益尝试

基于解决电子政务发展的瓶颈问题和提升电子政务竞争力等方面的考虑,我国一些地方政府开始尝试着建立首席信息官职位和相关制度。例如,上海市政府1999年启动首席信息官制度的试点;江苏省政府2001年启动首席信息官研修制度;广东省政府2002年明确提出建立信息主管制度;北京市宣武区政府2003年首次任命的43名处级政府首席信息官走马上任,等等。另外,一些地方政府对首席信息官的管理模式还进行了探索,有的采用市场化原则来改革部门信息主管的薪酬体系,有的采用面向社会公开竞聘的方式录用专业的IT人士担任部门信息主管,有的还以不同形式授予部门信息主管以一定的特权,等等。尽管这些实践带有很强的地区性,缺乏规范性和系统化,但它在当前体制不健全的情况下对当地的电子政务发展来说,无疑是一种制度创新,对于我国早日建立统一的政府首席信息官制度也无疑是一种有益尝试。

4、在我国现有的政府管理中存在建立政府首席信息官制度的依据

这主要表现在三个方面:一是我国已经初步具备比较完善的电子政务管理的组织架构,尽管还存在着各个层次的组织与人员责、权、利、能关系没有理顺,定位不清,权威性不足等问题,但在建立政府首席信息官制度时,完全可以在已有架构基础上进行调整、规范,这不仅可以减少制度建设的工作量,还有利于与原有体制的衔接和过渡。二是在我国现行的人才资源管理与开发的制度体系中,有建立政府首席信息官制度的空间。首先,在政府和非政府组织内部设立首席信息官职位有制度实践依据。目前,在我国的多数政府和非政府组织中,通常会有总会计师来管理资金、总工程师来管理技术和设备、总经济师来通盘考虑经济工作,这些职位的设立已经是很成熟的管理实践。而在信息时代,政府首席信息官职位也有与这些职位相同的属性,主要负责信息资源管理和其他与信息技术应用相关的事宜。其次,我国已经建立了公务员管理制度。我国公务员制度1993年建立,经过十多年的发展完善,于2005年颁布了《公务员法》,公务员管理制度是我国建立政府首席信息官制度的直接制度基础,《公务员法》规定,我国的公务员分为三类,即综合管理类、专业技术类、行政执法类。首席信息官由于需要一定的任职资格,因此其制度选择比较适合专业技术类。三是在现行的管理体制中,不论在是横向还是纵向的管理体制中,都存在某些机构或人员在具体业务管理上地位与权限相对较高的管理模式。

(三)我国建立政府首席信息官制度亟待解决的主要问题

目前,我国负有政府信息化与电子政务建设管理职责的主要有以下三类组织:一是各级信息化领导小组;二是各级政府及其所属部门的信息化工作办公室;三是指各级政府及其所属部门分管信息化的机构。根据目前对首席信息官内涵的一般理解,加之与美国、加拿大等发达国家成熟的政府首席信息官制度相比较,这三类组织的负责人都不能称为严格意义上的政府首席信息官,其中后二者的负责人分别承担着首席信息官的部分职责。到目前为止,我国尚未建立专职的、有权威性的政府首席信息官职位及其系统、规范的管理制度。本文为叙述方便,暂且将后二者的负责人称为政府信息化主管部门负责人。

从目前我国政府信息化的发展现状来看,我国建立首席信息官制度亟待解决以下几方面问题:

1、政府信息化主管部门负责人的权责配置不到位

根据政府信息化发展的需要及各种相关政策、法律法规,政府信息化主管部门负责人必须承担起领导所在部门制定、审核政府信息化发展战略、方针政策、总体规划与计划和相关标准并督促、监管其实施与落实以及其他相关的各项职责,实现政府信息化建设中的资源共享,促进政府信息化的科学、协调、健康地发展。要做到这一点,需要以必要的权限配置为前提条件。但目前,我国政府信息化与电子政务主管部门负责人的权责配置不够平衡,其具体表现是政府信息化主管部门负责人的权威性不足。发达国家的经验表明,要实现政府信息化发展的统一性和协调性目标,就必须给予政府首席信息官以一定的权威性,如美国就以法的形式明确规定了政府首席信息官的职责范围、权限、核心能力、组织体系等问题。另外,还赋予其较高和较特殊的地位,并给予其一定资源配置权力。我国为提升政府信息化主管部门的权威性也做了大量努力,如提高信息化主管部门的级别等,但政府信息化主管部门的权威性仍然不足。

1)政府信息化主管部门负责人的专职化程度不高。我国在提升政府信息化主管部门权威性方面,采取的主要措施是提升有关部门的级别和层次,如在中央层面,由现任国务院总理和常务副总理兼任国家信息化领导小组的正副职,由现任信息产业部部长兼任国务院信息化工作办公室主任;地方政府多是效仿中央建制,由省级主要领导担任省级信息化领导小组组长,由信息产业厅长兼任省级信息办的主任等。这些举措对于信息化的整体规划和协调具有重大作用,但问题是这些领导的专职程度相对较低。而发达国家的经验表明,政府信息化的最高决策层可以由身兼要职的领导牵头或参与,但专门负责政府及其所属部门信息化规划、协调、监督、实施的政府首席信息官却是专职的专业人士。

2)政府信息化主管部门负责人的职责权限缺乏权威性约定。在我国,作为政府信息化主管部门的信息办的职责往往有明确的规定,并以相对稳定的形式(如行政规章、政府发文等)予以确定,如建设部制定并发布了《建设部信息化工作管理办法》,甘肃省下发了《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省信息化工作办公室职责的通知》,等等。但对于机构内部的领导者——政府首席信息官的职责、权限、能力等却缺乏统一、规范、明确的约定,即使有相关规定,也缺乏权威性保障,法律层面不高。这直接导致了政府首席信息官责、权、利、能等关系的模糊和不确定,使政府信息化管理工作难以有效开展。

3)政府信息化主管部门负责人的职责履行缺乏有效保障。首先,缺乏有效的协调机制。协调政府信息化进程中各部门的关系是信息化主管部门的重要工作之一,但在我国现行的政府信息化管理制度中,却缺乏类似发达国家政府首席信息官委员会、首席信息官交互任职之类的交流协调机制。其次,缺乏有效的战略、规划、政策实施或项目监管的控制手段。政府信息化主管部门的一项重要职责是监控信息化规划和项目的实施,而目前我国政府信息化主管部门的监控能力非常有限,主要是通过项目监理来保障项目实施效果,缺乏更为有效的项目绩效评估和控制手段。

2、政府信息化主管部门负责人的核心能力不足

政府信息化主管部门负责人的核心能力不足是我国建立政府首席信息官制度的又一大障碍。在我国,政府信息化主管部门无法有效行使信息资源管理、信息化建设的规划与协调等职责的重要原因,除了缺乏明确的职责约定、没有配置相应的职责权限外,还有一个重要因素就是由于政府信息化主管部门缺乏足够的能力来履行其职责。其主要表现是有关人员的技术素质与能力、政务素质与能力、管理素质与能力的复合程度不高,即存在素质与能力缺项。导致其能力不足的原因主要包括以下几点:

首先,我国对政府首席信息官应具备的核心能力的认识存在偏差。从发达国家的经验看,政府首席信息官最应具备三种核心能力:战略思维和管理能力、协调能力、对业务流程的管理能力,而对信息技术只要求了解现状及其最新发展趋势。与之相比,我国在此方面的认知显然是舍本逐末的,往往忽略了首席信息官最应具备的战略决策和协调能力。

其次,我国对政府首席信息官应具备的核心能力及其知识体系缺乏系统研究,缺乏相对统一的标准。

最后,我国尚未建立起对政府首席信息官的培养体系。在国外,首席信息官作为一种高级管理人才,与CEOCFO一样都要根据专业化的知识体系进行专门培养,有的国家甚至要求取得相应的资格后才能担任。而在我国,虽然在市场机制的驱动下,出现一些社会性机构开始对企业首席信息官进行培训的探索,但尚未形成完整的知识体系和有效的培养模式。

3、政府信息化主管部门负责人的管理制度缺乏特色

目前,针对各级政府信息化主管部门负责人的管理,均适用于综合管理类公务员的管理制度。但事实上,政府首席信息官是公务员队伍中的一类特殊群体,是具有很强专业技术背景的政府信息化的高层管理者,因此对这一群体的管理无法完全沿袭已有的管理制度。要科学有效地对这一群体进行管理,除了遵从公务员管理的一般规定外,应制定相应的具有自身特色的管理制度。尽管目前我国有些地方对专业性较强的某些公务员岗位实行了聘任制,有些地方也开始尝试设立首席信息官职位并制定了一些管理措施,但总的来说,我国具有其独特属性的政府首席信息官制度还存在明显的缺失。

1)选拔任用制度缺乏特色。一是人员选拔的社会开放程度不高。我国目前对政府信息化主管部门负责人的选拔任用主要包括组织委任、竞争上岗和公开招聘等三种方式。在政府层面,政府信息化主管部门负责人基本上采取委任方式任用,而在政府部门内部,主要通过竞争上岗和公开选拔产生,其中竞争上岗者占绝大部分。二是人员选拔缺乏科学、合理、明确、统一的任职资格条件规定。如在公开选拔和竞争上岗的过程中,一方面,有关部门提出的任职条件只是笼统地包括政治条件、年龄、计算机技能、管理能力等;另一方面,选拔考试也很不规范,缺乏科学、统一的素质与能力判断标准。三是政府信息化主管部门负责人的任用方式与其他公务员差别不大,一旦任用,就很少向社会流动。

2)考核制度缺乏特色。目前,我国对政府信息化主管部门负责人的考核主要是按照公务员的考核标准进行的,即从德、能、勤、绩、廉等五个方面进行考核。这种考核模式对于专业技术性和管理性都很强的复合型人才——政府信息化主管部门负责人来讲,明显缺乏专业性和针对性。另外,我国当前尤其缺乏对政府信息化主管部门负责人的工作绩效考核,主要是缺乏专业化、针对性强的考核体系和标准。

3)薪酬制度缺乏特色。我国政府信息化主管部门负责人的薪酬基本是走公务员的薪酬系列,其薪酬水平远远低于在IT领域供职的同等素质与能力人员或在企事业单位担任首席信息官人员的薪酬水平。另外,到目前为止,政府信息化主管部门负责人的薪酬还没有科学合理地与工作绩效挂钩,其薪酬构成缺乏必要的激励作用。

4)培养制度缺乏特色。目前,我国亟待建立包括学历教育、在职培训、资格认证等内容的政府首席信息官培养制度。首先,我国还没有专门针对政府首席信息官的学历教育和相关专业,通常是在电子政务专业中涉及相关内容,师资力量和研究基础都相当薄弱。其次,目前在我国的公务员培训体系中对政府信息化管理人员的培训不充分,一些信息化方面的行业协会、研究部门、培训公司等机构开展的包括政府信息化管理人员在内的培训工作,也多是采取短期研修班+结业证书的方式,因此,从总体上讲,对政府信息化主管部门负责人的培训缺乏统一的、专业性强的权威性规定。

5)退出制度缺乏特色。由于其素质与能力构成的特殊性以及保持政府信息化高水平发展的客观需要,要求政府信息化主管部门负责人在退出机制的建设方面要有其灵活性和开放性,尤其是与IT行业同等素质与能力的人员、企事业单位同等身份的人员有一定的互动性和交流性,即在制度设计方面要使政府信息化主管部门负责人与社会其他领域有畅通的交流渠道。而目前我国在这方面的制度设计不到位。

4、政府信息化主管部门的管理体制混乱

目前,我国政府信息化建设的组织机构大体如下图所示。从图中可以看出,我国当前政府信息化主管部门的组织体系主要存在三方面问题:

1)组织机构设置层级不一。我国在政府信息化与电子政务建设方面主要有三个国家层面的重要机构:一个是国家信息化领导小组,总理任组长。二是正部级的国务院信息化办公室,是国家信息化领导小组的办事机构。三是国家信息化咨询委员会。其中,前两个机构是我国电子政务建设的领导和决策机构,后者则主要是为领导小组提供重要的咨询和建议。与之相对应,很多地方政府也都在省市政府内建立本级的信息化领导小组和信息化办公室。在这个框架内,政府各部门相应设立了电子政务的管理机构。在中央政府的各部委中,政府信息化与电子政务建设有的由一个司局负责,有的由办公厅负责;在办公厅负责的情况下,有的成立了电子政务处,有的则由其他处主管。在地方政府,情况也较为复杂,有的与信息产业厅合署办公,有的则由信息产业厅的一个处负责政府信息化与电子政务工作。

 
 
 

   3  我国政府信息化建设的组织机构

2)纵向的组织体系和责任关系不清。从图中可以看出,无论中央还是地方政府,在纵向上,都缺少资源共享和政务协同等方面的责任关系。例如,在省级政府中,信息化最高决策机构是信息化领导小组,省信息化工作办公室是其办事机构,但信息办又通常设在信息产业厅或其下属的信息化推进处,这就使信息办要受信息化领导小组与信息产业厅的双重领导,责任关系不明确。另外,省级政府与其下级政府在信息化建设方面也缺乏有制约性的责任关系,多是在规划方面的指导,而在人、财、物等资源配置方面协调无力。在这种层级关系不清的状态下,出现各自为政、良莠不齐的政府信息化建设局面也就在所难免。

3)横向的协调机制不健全。横向交流不足一直是我国政府信息化与电子政务发展过程中存在的亟待解决的问题,其具体表现有三:一是同级政府各委办局之间的信息办缺乏业务交流和沟通。对涉及多个部门协同的电子政务项目,缺少协同联动机制;对电子政务建设的共性和难点问题,缺少交流沟通机制。二是同级政府各委办局信息化建设主管部门负责人之间缺乏交流任职机制,而这是欧美国家普遍采用的机制。三是政府信息化主管部门负责人与外界的交流渠道不畅:从企事业单位选聘来担任政府信息化主管部门负责人的数量有限;政府信息化主管部门负责人由政府向社会流动的比例也不高。

四、我国政府首席信息官制度建设构想

在目前形势下,我国要更好地实现政府信息化,促进电子政务建设的健康发展,亟须解决整体规划、资源共享、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践,建立首席信息官制度,是解决上述问题比较通行和成熟的做法。“世界上已有一百多个国家和地区确立了政府首席信息官(CIO)制度。[1]”目前,在我国已经具有建立政府首席信息官制度的良好基础:在政府信息化和电子政务管理领域,已经具有首席信息官制度萌芽或雏形;在我国的行政管理体制结构中、在人事人才管理制度体系中,具有建立首席信息官制度的构架模式和发展空间;我国企业界已经开始实行首席信息官制度,在我国电子政务领域也已经聚集了一支具有良好素质的管理者队伍。

在我国建立政府首席信息官制度,不仅要直接涉及到公共部门人力资源开发的制度创新,也涉及到现行行政体制和电子政务管理体制的变革,因此,在建设首席信息官制度的过程中,要坚持如下几个原则:一是从我国电子政务发展的实际水平和发展的需要出发,切实解决电子政务实践中遇到的诸多现实问题并具有一定的未来适应性。二是充分考虑到我国的政治与行政传统,从我国现行的行政管理体制和公共部门人力资源开发的发展实际出发,在行政管理体制改革和公共部门人力资源开发制度改革的层面上进行系统考虑和整体谋划。三是要尊重政府首席信息官制度建设的一般规律,吸收借鉴国际上和其他领域首席信息官制度建设的经验教训。

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