FEA与顶层设计

标签:FEA与顶层设计

访客:47229  发表于:2012-09-16 17:06:23

 

顶层设计是一个不定的概念,它随着设计问题的对象而发生变化。但是顶层设计有三个基本的要素,第一个要素就是制定方法论;第二个在概念层级上是顶层,而不是底层和中间层;第三是设计。设计最起码有两个基本的含义,第一个含义是清晰的,因为设计如果不清晰就说不上是设计;第二是可以实施的。

  顶层设计的对象是不定的,比如说对一个系统和一个项目做顶层设计的时候,那么这个“顶”就是这个系统的最顶层,在系统顶层设计的时候,可能更多会涉及到系统如何实现。如果一个部门做电子政务顶层设计的时候,我们将会考虑这个部门的全局,包括全局的构成要素和体系结构。如果是一个地方的话,那么这个顶层设计是指这个地方电子政务全局的一个顶层设计。所以说顶层设计随着设计的对象的不同而会发生变化。它是一个不定的概念。但是在不定的概念里面有一些稳定的因素,而这些稳定的因素如果用最核心的话来说,就是要给这个顶层设计所设计的对象,体系架构梳理清楚。

我们在讲顶层设计的时候,它的对应物不是局部的,不是系统的,是顶层的。很遗憾,当我们在做电子政务“十二五”规划的时候,碰到了很多局部的、非系统的,底层问题的干扰。举一个例子,大家可以比较清晰进行对照,中国电子政务40年的历史,总体上以项目为中心推进的,头20年是科研项目为主,电子政务从上世纪七十年代到九十年代初大部分是以项目为中心。即使一个很大的项目,比如说金土工程,应该是覆盖国土资源部的全局,其实没有。当然也有少数的项目是覆盖全局的,比如说金审工程。但是这样的例子在几十年的过程里面,所占的比例是很少的。这些年来我们项目中心是一个部门甚至是一个系统里面的一个局部在推进,这是过去几十年的主体,形成了很多的碎片,这就是为什么我们今天始终强调要业务协同,要防止信息孤岛,要处理好纵横关系。这些问题的产生就是因为那么多的中心以碎片的状态存在,电子政务进行到今天,在做“十二五”规划的时候,我们不是要在碎片再增加,而是需要真正的顶层设计。

电子政务是为了政府更好地履行职能,是为了政府能够在信息化环境下提升执政能力,所以顶层设计的第一要务,就是如何为政府更好地履行职能,如何为政府提升在信息化条件下的执政能力做出明确的回答,这是顶层设计的第一要务,或者第一目的。这个目的性必须清晰。我们在许多部门和地方,在电子政务顶层设计的时候,经常忽略或者是软化了这个要求,做多少系统,包括建什么网络、建什么系统、建什么数据库,和直接的政府绩效之间没有关系。电子政务顶层设计一定要直接和这样的目的挂钩,而且这个目的是可检验的。

    我们做这个顶层设计要回答一个问题,一个部门、一个地方推进电子政务达到这样的目的,在技术路径上,在成本上是最好的,技术路径就是可持续和优化的问题,也就是说顶层设计要提供一个技术方案,这个方案在实现达到政务目的这个基础上,技术路径是优化的,成本是最低的。完成这个目的对于我们来说,还是有很大的挑战。

    首先说顶层设计和智慧城市之间的关系,比如说智慧南京、智慧广州,现在很多地方在做。那么电子政务顶层设计和这样一些概念之间是什么样的关系,如何处理呢?那么我的回答就一句话,就是要把握本质。概念随便用,但是本质不能变,否则就会被这些概念弄得不知所以。

    电子政务本质就是充分的利用信息技术,使得政府履行职责的能力能够适应环境的变化,而在这个变化的过程中不断地完善和改善。电子政务的本质千万不要看成建了不少网络,建了多少系统,买了多少设备。我们一直在说电子政务核心和本质是政务,不是电子,但是这个问题既使到今天还没有解决。

顶层的第一层含义指的是整体和全局。顶层设计的视角需要跳出局部环境的束缚和影响,站在全国互联和全网通用的整体高度上,去分析、决定电子政务中的具体决策。比如说信息资源目录为例,在网络时代,信息资源目录不但要供自己本单位使用,还要供网络上的同级单位、上级单位、下级单位使用;不但要供人使用,还要供互联的计算机系统使用,系统之间的接口必须兼容。如果信息资源目录这个信息共享的关键部件,在内容、格式、接口、协议上各不相同,那就失去了建设信息资源目录的意义,必将导致新的“信息孤岛”的出现。

顶层的第二层含义指的是业务。顶层设计的重点是业务、是政务。顶层设计要分析应用系统的业务可行性、分析利益关系。根据经验,顶层设计的成功与否与业务领域的事情有关,尤其是与业务领域相关的那些工作。应用系统开发失败的教训一再揭示正确全面描述用户需求,尽力满足用户需求的重要性,这里的用户需求,多半重点不在用户的操作需求,而是用户业务需求。顶层设计就是用信息工程的方法,从宏观上对业务需求的收集、梳理和描述,是把业务需求按层次呈现出来,并以数据的形式,保存在数据库中,以利于今后的整理、积累、传播。顶层设计中的业务,不是进行业务决策,但是顶层设计的输出结果,将以丰富清晰完整的业务资料,帮助和推动业务决策,业务利益关系设计,业务职能转变和改革。

顶层的第三层含义指的是政府绩效。政府绩效是围绕实现政府职能转变,完成社会经济发展目标而展开的,政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,它是电子政务的核心目标,要实现这一目标,需要优化工作流程,促进职能转变,提高政务效率,推动体制创新。实现政府绩效目标,应该是顶层设计的深层含义。

    顶层设计也涉及到电子政务的投资绩效。现在一些专家正在研究电子政务评估指标体系,研究电子政务绩效评估模式,当我们确定了如何量化绩效评估之后,就要将绩效评估与建设周期的各环节连续起来,不但要在项目结束之后进行绩效评估,而且要在投资环节把投资决策与绩效挂钩。

电子政务普遍推开以后,下一步就是如何做深做透。而顶层设计将对电子政务向纵深发展起到积极的推动作用,这种作用可概括为三点。第一点体现在由“粗”到“细”。“粗”的意思是早期电子政务的管理比较粗疏,宏观的方针原则有了,但是中观、微观的政策和管理方面的指导和约束较少。在我们想做的许多事情上,如建立全国性的电子政务网络上、在全国性的战略业务应用系统建设上、在四大基础数据库上,在政府网站上等等,我们一直缺少比较详细的框架与指南。管理粗放有一个客观原因是我们没有经验,许多事情不知道如何去做,如何去管。顶层设计的思路为解决电子政务建设一系列重大实践问题指明了途径,因此我们有理由相信顶层设计的成果将会包含当前电子政务急需的一系列的指导文件、管理规范、技术标准,使电子政务的运作管理走上精细化的道路。

第二点体现在由“浅”入“深”。技术面的东西是“浅”,技术背后的业务和利益是“深”。顶层设计的启动,标志着我们将更多地关注业务层面和利益层面。正如专家所言:电子政务是利用新技术开创的政府服务业务,电子政务的成功取决于这些创新服务业务本身长久生存的合理性,这些业务能否继续下去最终将取决于它是否带来足够的效益,效益关系的合理性将起着极大的作用。实施电子政务机构的长久动力来自于利益,通过业务产生利益,并且合理地分配这些利益,是保证电子政务持续发展的重要因素。

第三点体现在由局部上升到整体。过去几年对于整体的问题,我们碰的很少,主要侧重点放在通过局部单位的试点,了解电子政务建设的第一手资料,总结经验,摸索办法,用典型经验的做法指导全局的工作。这一做法是对的,今后还会坚持。但是局部的经验并不能代替整体的战略策划。我们也做了很多电子政务规划或者信息化规划,但是规划和顶层设计,是两个层次的东西,规划不能代替顶层设计,规划的内涵与顶层设计架构的内涵,相去甚远,两者说的不是一回事。在我国当前的电子政务实践中,在规划与试点/工程项目之间,我们缺少了顶层设计这个层次的工作。正因为如此,常常发生规划和项目“两张皮”,项目不能准确地实现规划的目标和效益。因此从顶层设计的目标指向和部分国内外实践经验看,假设如果我们进行了顶层设计这项工作,将大大减少电子政务建设中存在的盲目建设、重复建设、信息孤岛、绩效监测失控、投资黑洞等问题。换句话说,上述问题的存在,其部分原因是我们没有进行顶层设计。

电子政务是全球性的政府现代化和信息化的趋势,电子政务要进行顶层设计也是当代国际电子政务潮流中的一股趋势。其他国家的顶层设计理论活动和实践活动为我们开展电子政务顶层设计提供了丰富的知识素材和实际经验。为此,我们应该抓住机遇,广泛地参考借鉴国际上顶层设计活动的经验,加速我们的学习过程,降低探索成本,形成符合中国国情的顶层设计思路。

通过明确目标、原则,提出任务和措施,传统模式下的电子政务规划作为一个庞大的工作计划,基本上是比较完整的。但对于电子政务的发展建设来说,仅止于此是不够的。

首先,传统的电子政务规划过于宏观和原则,如同对所要构建房子的全景缺乏实质性描述。这样,在部门利益的驱动下,你建房顶、我开天窗似的重复建设、信息孤岛等等也都在所难免了。有学者认为,由于规划与具体的工程实施缺乏有机联系,其间存在非常大的自由空间,强化了各部门建设方案的独立性,最终使规划被分割扭曲,也不利于减少不必要的投入。曾有某地方政府着手编制两个版本的全区“十一五”电子政务规划,一个是传统式的规划,用来发文件,另外一个是用来指导实际建设的规划,架构清晰、有可操作性。

其次,尽管某个地区(部门)的政府在理论上是一个整体,但由于其所属各部门(机构)的目标多元、专业多样,在传统的电子政务规划模式下,难以做到业务的整合与优化。在实际工作中人们经常发现,每个部门从其业务需要出发提出的建设需求都是有必要的,但如果顺应每个部门的需求和业务流构建信息系统,相关部门的信息系统之间就非常容易出现重复建设或者“烟囱林立”,换句话说,就是信息系统的规划建设使各部门业务关系中不尽协调的部分成为显性矛盾。解决这种矛盾与政府机构的设置和职能的划分调整有极为密切的关系,非常难以进行整合优化。通过电子政务规划来“越俎代庖”似乎勉为其难,但完全避而不谈也是一个缺憾。

的确,构建一个既能体现发展战略、明确工作计划,又能在梳理业务流程和信息资源的基础上确定应用框架和基础设施架构的电子政务规划,确实存在非常大的难度,对规划研究制定者的挑战也非常大。但通过调整编制规划的思路,改变原来的模式,应该还是可以把电子政务的规划做得更实在一些。

做实电子政务规划的几点考虑:

1)统分结合、分层设计

一个区域或领域的电子政务规划,由于涉及的部门众多,业务关系复杂,单凭一个总体规划是难以做实的,因此可以通过设定若干规划层次,将原本一个规划难以理清的问题分解到不同层面去细化。

比如,区域性的电子政务规划可以有3个层次的规划互相配合:第一个层面是本区域电子政务的总体规划,作为一个全局性的部署,明确整个区域电子政务的总体架构,重点是明确集中建设与分布建设的分工,确定重点发展的业务领域;第二个层面是对总体规划确定的重点业务领域分别进行规划,优先对诸如人口管理、税收管理、土地管理等比较稳定和关键的业务领域进行统筹规划。第三个层面是部门级的规划。各个部门按照上一层次规划的要求,结合自身的业务情况,制定一个以总体框架、实施步骤为主要内容的规划。当然,三个层面的规划必须要通过某种管理机制实现互相衔接。

实际上,规划层次的分解既是一个战略规划的过程,梳理了业务领域重点,也是一个任务分解的过程,将一些能够集中统一建设的内容明确下来,将各部门应该承担的任务作了限定,也留有空间,形成一个内在更为统一的规划体系。

2)着眼业务,注重信息资源的规划

电子政务依托于政府的业务,承担着“优化业务流程”的使命,也面临着政府职能不断调整带来的业务变动的风险。因此,对业务的梳理就成为做实电子政务规划的前提。

只有在每一个层次的规划上确定并围绕关键、稳定业务进行统筹规划,才有利于保护投资、规避风险以及确定建设中的轻重缓急。承认各部门信息资源的所有权,但更强调其公开特定信息的义务,从业务协同和信息资源着眼而不是从部门着眼,在一定程度上可以促进相关部门主动进行业务上的衔接与配合。可以说,电子政务规划甚至电子政务建设最具有价值的成果之一就产生在这个过程:辨识关键业务、确定业务的优先级、梳理业务需求和优化业务流程等等。当然,这个过程会使部门之间的不协调和矛盾显性化,但矛盾的凸现也将推动业务的调整优化。对电子政务本身而言,这样就可以形成工程实施建设前的协调机制,而不必在系统各自建好后再去解决业务不能协同、信息难以共享等复杂问题,使电子政务规划真正成为各部门统一认识后可以依照操作的“行动指南”。

3)重视技术架构,加强标准化

一个足够“实在”的电子政务规划,应该有清晰的应用蓝图和明确的技术架构。传统的电子政务规划偏重于文字描述,对技术架构考虑不够。因此,在业务规划比较清楚的前提下,对技术架构应尽可能给予详尽的确定,特别是细化网络、身份认证等共性需求和统一平台的规范。在应用层面,也应明确各项应用的主要指向和目标,特别是一些跨部门的应用,同时要对各项应用之间的逻辑关系作清晰的梳理和划分。此外,应在电子政务规划的整个过程中考虑“标准化”问题,一方面充分利用已有的标准,另一方面对新的标准提出需求,使电子政务的规划过程同时成为电子政务标准的确定过程。这正是所谓的“以终为始”,以实施和操作反过来思考规划和标准,以效果和收益反过来看规划和投入,体现这样思路的电子政务规划应该更具有可行性和可操作性。

    政府工作报告强调加快政府自身改革和建设步伐,大力推进政务公开,加强电子政务建设,增强政府工作透明度,提高政府公信力;这需要建设电子政府,提高行政能力;建设电子党务,提高执政能力;发展电子政务,促进社会和谐。

  我国正转变政府职能,推进政企分开、政资分开、政事分开;坚决把政府不该管的事交给企业、社会组织和中介机构;集中精力和资源管好政府该管的事情:继续抓好经济调节、市场监管,注重社会管理和公共服务。

    政府抓经济发展,主要为市场主体服务和创造良好的发展环境,不包办企业投资决策,不代替企业招商引资,不直接干预企业生产经营活动。电子政府的任务是支持政府作好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,电子政府的专题信息平台就是上述四个方面的信息平台。他们运行在公用信息平台上,公用信息平台又运行在网络通讯平台和地理信息平台上。

  经济调节的指导思想是科学发展观;保持协调发展,在发展中实现速度与结构、质量、效益的有机统一,促进发展的良性循环;实现可持续发展,在发展经济的同时,充分考虑环境、资源和生态的承受能力,保持人与自然的和谐发展,实现自然资源永续利用,社会永续发展。

  我国现有的经济管理体制,有计划经济的影子;其中一个重要表现就是重审批、轻管理。在市场主体进入市场前,必须通过政府设立的种种审批条件,而进去之后,却缺乏应有的监管。市场监管有三个环节:进入过程、生产过程和产品流通过程,应该全面介入。

  《国务院工作规则》指出:要认真履行社会管理职能,完善社会管理政策和法律、法规,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。

    政府要强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。

    人类进入二十一世纪,信息化成为全世界的发展趋势,从工业社会向信息社会的转型加快,整个世界的运作模式和人类的思维方式都在改变,党的工作和决策也与时俱进。作为执政党,党委处于重要的领导地位;党的机关和党的工作都面临信息化的挑战,要求中央和各级党委以信息化形象面向社会、面向公众。

    电子党务不是现有党务的电子化,而是党务的改革与创新。随着网络时代的到来,党务模式、运作流程和组织形态都在变化。电子党务发展的过程就是变革的工程,最终构造出一个与信息时代相适应的执政党的工作模式。

  中国电子党务系统总体框架也包括五大平台:网络通讯平台、地理信息平台、公用信息平台、专题信息平台(多个)和协同决策支持平台。专题信息平台包括政治领导、经济指导、思想引导、组织建设、社会统战、开放联络、纪检监察、党内民主、党务公开和社情民意采集分析等,包括物质文明、精神文明、政治文明和组织干部等数据库。

  电子政务必须全面支持构建社会主义和谐社会,总体框架也包括五大平台,专题信息平台包括电子党务、电子政府、电子人大、电子政协、电子法院、电子检察院、电子参政议政党、政务公开和社情民意采集分析等,实行数据交换和信息共享;协同工作,优化流程,共享数据,科学决策,协调发展,稳定社会。

企业架构(EA)作为信息化的方法论,不仅描述了业务架构、数据架构、应用架构和技术架构等架构模型和相互关系,而且定义了路线图及用架构控制IT项目的治理方法。企业架构是IT与业务真正融合的方法论,已经成为信息化领域的热点和制高点。联邦企业架构(FEA)是美国联邦政府在用的一个顶层架构,相当于美国政府电子政务的顶层设计。FEA是一个在用的EA,拥有完整的方法论体系,是许多专家、用户和厂商共同努力下的知识与经验结晶。FEA对于各国各层级政府部门和集团性企业具有重要的借鉴意义。

FEAFederal Enterprise Architecture的简写,即:美国联邦企业架构。FEA5个参考模型组成,是系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础,其目的是共享联邦政府IT投资、实现政府信息资源的互联互通。FEA具有很多鲜明的特点,表明美国联邦政府的电子政府政策正在发生重大的转变,由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政府纳入制度化运行轨道的例行管理转变。

近几年来,随着企业信息化程度的加深,如何建立有效机制使IT与业务融合,即通过更好的IT运营,产生相应的业务价值,提高核心竞争力成为企业迫在眉睫的问题。融合了战略发展、业务以及 IT 系统的企业架构(EA)应运而生。

企业架构的历史悠久,在欧美有很多成功的案例。最成功的实践是企业架构被列入欧美政府的法案。实践表明:EA可以协助企业实现IT效益最大化,通过业务架构蓝图,避免重复投资与信息孤岛。但目前中国企业在对EA的认识和具体实践上还处于学习和探索的阶段,只有极个别的企业完整的采用企业架构设计的方法与思路进行IT系统的规划、实施与管理工作。中国企业在信息化认识与实践的真正成熟还尚需时日。企业架构在中国企业或政府的引进、宣传、推广的意义重大。

FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架,它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式,其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作的机会。FEA5个参考模型组成[1],它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构,这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型可专门用于帮助跨部门分析发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。

1.绩效参考模型(FEA-PRM

PRM是为整个联邦政府提供一般结果与产出指标的绩效测评框架。它为政府机构提供了一种对照理想的FEA并缩短现实与理想之间差距的方法,与此同时,它也能够让政府机构从战略高度更好地管理政府业务。PRM提供了政府机构用于实现其业务规划目标的通用的绩效结果与方法的集合。其模型解释了内部业务构件配置与业务成绩和以顾客为中心的结果之间的联系。最重要的是,它能够帮助政府机构根据那些使规划或组织结构有效地发挥作用的参照因素来做出资源配置的决策。PRM还可用于OMB整合与实施计划评估比较工具(PART)和通用指标。通过定义服务领域、服务类型与服务构件的结果与产出,PRM能够为联邦政府提供衡量跨部门的行动计划的各服务构件的效率所必须的工具。

2.业务参考模型(FEA-BRM

BRM是描述联邦政府机构所实施的但与具体的政府机构无关的业务框架,它构成FEA的基础内容。该模型描述了联邦政府内部运行与对外向公民提供服务的业务流程,而这些业务流程与联邦政府的某个具体的委、办、局没有关系。因此,由于它抛开了政府部门的狭隘观念,它能够有效地促进政府各机构之间的协作。 BRM有两个版本。由于将业务流程与政府部门分开、增加了"服务提供方式"层以及与"预算功能说明"紧密配套,因此第二版与第一版相比存在着显著差异,该版现在正用于支持2005年联邦政府财政预算形成过程。BRM包含四个业务区,39条(内外)业务线和153项子功能。

3.服务构件参考模型(FEA-SRM

所谓构件就是一项可以自我控制的、事先已经进行功能设定的业务过程或服务,其功能可以通过业务或技术界面加以体现。SRM是一种业务驱动的功能架构,它根据业务目标改进方式而对服务架构进行分类。SRM基于横向的业务领域,与具体的部门业务职能无关,因此,它能够为实现业务重用、提高业务功能、优化业务构件及业务服务种类提供基础杠杆。

4.数据参考模型(FEA-DRM

DRM用来描述那些支持项目计划与业务流运行过程的数据与信息,描述那些发生在联邦政府与其各类客户、选民和业务伙伴之间的信息交换与相互作用的类型。它将政府信息划分为与BRM子功能相对应的通用内容区域,并将这些内容区域分解为更为详细的功能模块,特别是许多业务过程都通用的数据构件。DRM按照大家都容易接受的方式对联邦信息加以分类,因而比较容易确定那些重复建设的数据资源,并由此实现政府机构之间的信息共享。一个通用的数据分类模型有助于实现与政府业务过程的无缝隙连接,无论这些业务过程是发生在联邦政府内部的政府机构之间还是发生在政府与其利益相关者之间的信息交换。 DRM基于逐个的业务流程而不是基于单个部门的种种努力,这就使得人们能够认清与关注关键的业务改进区域,获得清晰地界定且可以测量的结果。联邦组织架构项目管理办公室将监督DRM方面的重点变化,以保证所有的适合整合的业务都能被发现。此外,它们还有助于鉴别那些支持业务流程或子功能的、可以重用的数据构件。这些数据构件的特征建立在FEA技术参考模型的基础之上,也与特定的业务构件相一致。 SRM和其他的FEA参考模型提供了联邦政府的业务、绩效和技术的定义与架构。如果政府机构要建立其理想的组织架构,它们可以作为改进现有的业务流程、提高业务能力、优化服务构件技术与数据模型的基础。

5.技术参考模型(FEA-TRM

TRM是一种分级的技术架构,用于描述传输服务构件与提高服务性能的技术支持方式。它规定了一套技术要素,用以采用与实施基于构件的参考模型以及确定联邦政府的工作项目(如FirstGov以及24个总统优先的电子政务计划)所采用的成熟的技术与工具。

6.FEA中的其他方法

值得注意的是,美国政府在进行电子政务的顶层设计时,除了应用上述方法外,还很注意应用其他的相关方法。在遴选跨部门的通用业务时,采用了IBM公司已经应用多年并为IT产业界所熟悉的BSP法,即业务系统规划法(Business System Planning),应用该方法建立"过程或业务/机构矩阵",并通过考虑其他因素与方法从中发现具有更高价值的业务类型。

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